状况难堪当前我国城镇廉租房制度创新模式探索

http://esf.soufun.com搜房二手房网 2009 年1 月23 日韩丹改革与战略

[摘要] 我们现在已经处于住房制度改革的关键时期，如何借鉴国外发达国家的成功经验，反思当前我国廉租房制度建设的基本问题，建立健全廉租房制度建设的相关政策，成为摆在学术界和决策者面前的重要任务。综合考虑，我们认为以下几个方面对构建我国未来城镇廉租房制度模式具有重要参考意义和价值：

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1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，首次提出“廉租房”的概念，规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租用由政府或单位提供廉租住房”。胡锦涛同志在党的十七大报告中，提出“健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。” 2007年8月13日，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要加快城市廉租房建设，着力解决低收入家庭的住房困难。2010年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。一些地方结合本地实际情况，积极推进廉租房制度建设，取得了初步成效，为改善城镇最低收入家庭住房条件发挥了“雪中送炭”的作用。

一、当前城镇廉租房制度的现实困境分析

虽然廉租房制度在我国已经实施多年，绝大部分城市也都制定了相对完善的廉租房制度。在目前我国的住房保障体系中，廉租房推进程度最快，其住房保障功能也最为明显。但其建设的现状和进展并不令人乐观，尤其是资金问题，严重影响到廉租房制度的建设。

（一）政府职能仍然缺位，不少城市尚未建立廉租房制度

住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障，要高度重视困难群体的住房问题。廉租房制度是最经济、最公平、最能满足城市低收入家庭住房需求的制度。但截至2006年底，全国657个城市中，仍有4个地级市以及141个县级市没有建立廉租房制度；有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租房制度建设；廉租房制度覆盖面窄，部分城市还没有建立廉租房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善；相当数量的城市廉租房建设进展缓慢（胡梅娟、侯大伟，2007）。长期以来，部分地方政府缺乏建立和完善廉租房制度的积极性，笔者将其概括为三个主要方面。第一，一些地方政府对建立健全廉租房制度的重要性缺乏认识，意识不到廉租房制度对促进社会和谐、推动社会全面发展的作用，没有把构建廉租房制度放到工作日程上来，至今还未开展相关的工作；第二，大量的土地使用出让金和繁杂的房地产税费可以使地方政府获得很大的收益，因此在获取土地利润彰显政绩工程和提供非盈利性的住房保障之间，很多地方政府选择了前者；第三，一些西部地区确实因缺少资金来源而迟迟未得以建立。这样的客观原因还是可以理解的，而有一些地方政府则热度过头，把实施廉租房政策当作政绩工程、样板工程来做，做出的廉租房面积过大、保障范围过宽。这样使得廉租房又丧失了住房保障的本来意义，造成了负面影响。政府作为国家宏观调控者，应充分行使自己的社会职能，承担起构建城镇廉租房制度的重任，逐步探索出一条适合本地发展的廉租房制度模式。还没有建立廉租房制度的地方需要立即将这项工程提到办事日程上来，加快实施相应的政策措施，扎扎实实地把党和政府这项德政工程、民心工程做实做好。

（二）资金来源渠道狭窄，缺乏稳定规范的资金供给渠道

廉租房是政府帮助解决城镇低收入家庭住房问题的重要举措，可资金来源不稳定却严重制约其进一步发展。稳定的资金来源是建立廉租房制度的根本保证，它直接关系到廉租房制度的覆盖面。只有稳定的、连续的资金来源才能保证廉租房建设和管理的顺利进行。目前，我国用于廉租房的资金安排主要包括三种渠道：一是来源于土地出让金。由于土地出让金每年并不稳定，导致其与廉租房租金补贴需要稳定连续的特性产生了一定矛盾。二是来源于地方政府的财政资金。由于原来的地方财政预算并无住房保障资金，再加上地方政府对其认识不足，因而导致用于廉租房建设的资金非常有限。特别是在西部地区，由于经济发展水平不高，西部地区地方政府筹集资金的难度更大。三是来源于住房公积金增值收益。住房公积金制度主要保障普通工薪阶层提高市场购房的购买力，是缴纳住房公积金的职工之间的互助。公积金的增值收益是否应该不分对象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社会上对此存在较大的争议（秦虹，2007）。现阶段，一些地方政府虽然推行了财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制，但是在廉租房的修购实践中，大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益，政府财政资金并未能得以有效落实（杨继瑞，2007）。城镇廉租房制度的构建和完善需要大量的资金注入，即使是经济发达地区也不可能只靠地方政府财政支出这种单一的渠道来筹集资金，只有拓宽廉租房融资渠道，确保稳定的资金来源，才能有效促进城镇廉租房制度的顺利构建。因此，各级政府要尽快建立起以财政预算安排为主、多渠道筹措的稳定规范的资金来源渠道，确保资金按时足额到位。

（三）保障对象衔接错位，不能有效覆盖城镇低收入家庭

现在各地的廉租房对象一般为最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭两类。第一类是家庭月人均收入低于当地当年城镇居民最低生活保障标准，并且经当地民政部门批准、连续享受当地城镇低保待遇一年以上的城镇低保家庭；第二类是具有当地非农业常住户口、持有当地民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭。从目前的低收入群体的定义所覆盖的范围来看，随着社会的转型，城市打工者是一个不可忽略的新的住房弱势群体。这个群体的形成有历史的因素，而且在中国二元结构的社会，随着城市化进程的加快，这个群体还将不断地扩大。如果不对他们的住房问题予以充分的重视，这将给城市的发展带来不小的冲击（郑杭生，2003）。很明显，城市政府在设计住房改革政策时，并没有把日益增多的没有城市正式户口的“居民”计算在内。如果城市户口可以永久地作为“城市人”和“农民工”的分界线，农民工的权利可以永久地被忽视的话，那么城市中贫民的住宅问题可能在几年以内就可以得到解决。然而事实是，越来越多的农民工不是短暂居住而是长期生活在城市里，这个问题应该引起政府的关注（李斌，2002）。重视解决低收入家庭尤其是外来人口低收入人群的安居问题，对我国社会的健康和谐和经济的可持续发展至关重要。政府所制定的住房保障政策不应以户籍为界限，而应积极主动地制定长远规划和有效措施解决大量外来低收入人群的住房问题（王培刚、周长城，2007）。作为中华人民共和国的公民，农民工承担了纳税等其他基本义务，对我国的城市化进程和经济社会发展作出了应有的贡献，他们同样有权获得申请廉租房的资格。而且，保证进城农民工以合法的方式获得租金低廉的房屋，能够减轻他们的生活压力，改善其生存状况，并推动我国“三农”问题的解决（赵学刚、袁文全，2007）。

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责任编辑/wangdinggen.cdzf

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